«Подрывные» институты и неформальное управление в современной России (часть вторая)

Статья из книги «Пути модернизации: Траектории, развилки, тупики», часть вторая

О книге «Пути модернизации: Траектории, развилки, тупики»

Начало статьи

Так или иначе, ключевой причиной преобладания «подрывных» институтов в России в логике «культурного детерминизма» выступает исторически укорененный произвол власти (arbitrary rule), сопровождавшийся репрессивными практиками и вызывавший защитные реакции на массовом уровне. Поэтому распространение в советский период истории России таких «подрывных» неформальных институтов, как клиентелизм (Афанасьев, 2000), теневая экономика (Барсукова, 2009: 227–44) или блат (Ledeneva, 1998), стало своего рода оружием сопротивления «слабых» индивидов по образцу явлений, отмеченных Джеймсом Скоттом в Юго-Восточной Азии (Scott, 1985). Более того, в постсоветский период данная ситуация лишь усугубилась, поскольку «подрывные» институты неформального управления доказали свою функциональность, став ценным ресурсом адаптации индивидов и организаций в ходе трансформаций 1990-х и 2000-х годов и сопротивления произволу (теперь уже) нового российского государства (Либман, 2006; Ledeneva, 2006). Глубоко пораженный этими вирусами общественный организм вырабатывает собственные антитела, не только позволяющие ему адаптироваться к хроническому заболеванию, но и препятствующие ослаблению «подрывных» институтов вне зависимости от политических и институциональных изменений. Исходя из представлений о том, что культурное «наследие» детерминирует социальное поведение, делается вывод о том, что «подрывные» институты в России демонстрируют свою неустранимость, а их преобладание в неформальном управлении с едва ли не фатальной неизбежностью закрепляется политическим устройством общества (Gel’man, 2004: 1023). Каузальный механизм преобладания «подрывных» институтов в России может быть описан в категориях отсутствия «спроса на право» со стороны потребителей этого общественного блага — как индивидов, так и организаций (Hendley, 2001) — в силу низкого уровня доверия к государству и в целом к формальным институтам и глубокой укорененности патронажно-клиентельных связей. Поэтому попытки навязать обществу верховенство права терпят неудачу, и любые попытки его установления бесполезны, по крайней мере, в краткосрочной перспективе. Данные ряда массовых опросов, в которых анализируются установки и ценности россиян, свидетельствуют в пользу этого тезиса (Левада, 1993, 2006; Rose et al., 2006). Особенно показательны в этом отношении низкая ценность прав собственности в глазах российских граждан и их стремление к пересмотру результатов приватизации, явно выделяющие Россию даже на фоне других посткоммунистических стран (Denisova et al., 2009).

Однако объяснения преобладания «подрывных» институтов в России с позиций культурного детерминизма уязвимы как эмпирически, так и методологически. Во-первых, данные некоторых массовых опросов говорят о том, что в плане «спроса на право» и отношения к негативным проявлениям неформального управления (таким, как неуплата налогов) установки российских граждан вполне сопоставимы с установками жителей стран не только Восточной, но и Западной Европы (Gibson, 2003). Во-вторых, как показывает опыт, «орудием слабых» в их борьбе за социально- экономические права в России как раз выступают формальные нормы законодательства, а не «подрывные» институты: судебные иски и шумные публичные кампании сопровождали протестные выступления пенсионеров (Cashu, Orenstein, 2001), а также локальные гражданские инициативы (Белокурова, Воробьев, 2010). Наконец, в-третьих, исследование Тимоти Фрая демонстрирует, что в среде российского бизнеса правовые способы разрешения споров пользовались спросом лишь в том случае, если речь шла о конфликтах предпринимателей между собой; если же стороной конфликта оказывается государство, то бизнес не рассчитывает на успех в судебных тяжбах против него (Frye, 2002). Эти исследования свидетельствуют отнюдь не об отсутствии в России «спроса на право», а о неудовлетворительном предложении формальных норм и правил, которое вызвано, в том числе, разлагающим воздействием со стороны «подрывных» институтов. Если так, то представление о том, что культурные факторы служат причиной преобладания «подрывных» институтов в неформальном управлении в России, не выглядит таким убедительным — скорее массовые установки и ориентации можно считать их следствием.

Другим дефектом культурного детерминизма при объяснении преобладания «подрывных» институтов в России служит невозможность осмыслить с его помощью как значимые различия в функционировании тех или иных институтов, так и их динамику. С помощью аргументов «наследия» не удается ответить на вопрос о том, почему в одних случаях «подрывные» институты имеют значение, а в других — нет. Примерами в современной России могут служить, в частности, улучшение качества корпоративного управления в ходе приватизации предприятий (Guriev, Rachinsky, 2005), динамика институциональной среды бизнеса (Яковлев, Фрай, 2007), повышение эффективности работы налоговых служб (Pryadilnikov, 2009), и т. д. Если бы культура обусловливала негативное влияние «подрывных» институтов в России, то об изменениях такого рода говорить бы просто не пришлось. В более общем плане, если культурное «наследие прошлого», раз возникнув, обречено воспроизводиться сквозь века, то «ленивые» исследователи могут сколь угодно долго повторять те же банальные интерпретации, не ставя преодоление этого «наследия» в научную, да и в практическую повестку дня. В результате культурные обоснования преобладания «подрывных» институтов попадают в перечень «остаточных категорий», к которым прибегают в тех случаях, когда не могут что-либо объяснить (Helmke, Levitsky, 2004: 727). Согласно им, верховенство права в России не может укорениться вследствие неблагоприятного культурного «наследия», а заданная этим «наследием» исторически обусловленная траектория развития не может быть изменена в отсутствие верховенства права. Наконец, объяснения преобладания «подрывных» институтов в России с позиций культурного детерминизма уязвимы и политически. Они не только выступают «наследием» идеологического противоборства времен «холодной войны» (см.: Volkov, 2002: 17–18), но также и влекут за собой довольно сомни тельные рекомендации. В самом деле, если воздействие «подрывных» институтов в той или иной стране (включая Россию) в принципе невозможно преодолеть, то страна, которую невозможно улучшить, рано или поздно подлежит уничтожению — подобно тому, как в конечном итоге и произошло с Советским Союзом. ( Примечательно в этой связи, что в российских политических дискуссиях специфика культуры и истории страны выступает аргументом как явных апологетов российского политического режима, так и его жестких оппонентов, в то время как тезис о России как «нормальной стране» (Shleifer, Treisman, 2004) в ряде общественных дебатов не находит сколько-нибудь значимой поддержки.) Но реализация такого сценария на практике едва ли выглядит желательной для внутриполитических и международных акторов.

Оптимисты: благими намерениями государства

В отличие от пессимистического культурного детерминизма, в рамках которого Россия предстает вечной жертвой неизлечимой наследственной болезни «подрывных» институтов, государственно-ориентированный подход куда более оптимистичен. Его сторонники видят причиной преобладания «подрывных» институтов воздействие своего рода посттравматического синдрома в ходе «революционной» трансформации на фоне распада СССР. Сопутствовавший посткоммунистической революции в России (Mau, Starodubrovskaya, 2001) радикальный разрыв с «наследием прошлого» повлек за собой дискретные институциональные изменения (North, 1990: 89) — создание новых институтов, не укорененных в прежней институциональной среде и потому лишенных механизмов самоподдержания в виде институциональной матрицы. Поскольку этот разрыв в ходе революций сопровождается упадком административного потенциала государства и тех его формальных институтов, которые обеспечивают принуждение к исполнению норм (enforcement), то «подрывные» неформальные институты неизбежно временно заполняют складывающийся вакуум и выполняют функцию минимизации трансакционных издержек. Их использование позволяет агентам снизить уровень неопределенности и хотя бы частично адаптироваться к быстро меняющейся институциональной среде. С одной стороны, они служат своего рода обезболивающим средством, предохраняющим от полного краха в ситуации, когда государство оказывается неспособным обеспечить эффективное функционирование формальных институтов. С другой стороны, в этих условиях «неформальность» подобна швам или гипсовой повязке, позволяющим разорванным тканям срастись, а травмированному организму укрепить свой потенциал для «выращивания» новых институтов, условия для которых складываются в процессе постреволюционной стабилизации (Stinchkombe, 1999). Преобладание «подрывных» институтов, таким образом, служит не только условием выживания, но и источником развития, помогая, например, формированию сетей бизнеса в ходе становления капитализма. Негативные эффекты «подрывных» институтов в этом свете предстают явлением временным и преходящим, чем-то вроде «болезни роста», которая может надолго затянуться, но в принципе преодолима при умелом лечении.

Такая аргументация, основанная на анализе траектории развития российского государства, выглядит вполне убедительной. Постепенное вытеснение формальных институтов советского государства и замещение их «подрывными» неформальными было характерно для последних десятилетий СССР в силу усложнения механизмов управления экономикой (Найшуль, 1991) и ослабления подотчетности нижних звеньев бюрократии из-за непомерно высоких издержек контроля (Solnick, 1998). Крушение коммунистического правления и распад СССР резко увеличили масштаб и скорость ослабления административного потенциала государства, а непреднамеренным последствием процессов демократизации стало возвышение различных агентов, часть из которых не без оснований претендовали на то, чтобы самим выступать от имени государства (Bova, 1999). Многочисленные примеры фрагментации российского государства в 1990-е годы как «по горизонтали», так и «по вертикали» подтверждают этот тезис. Среди них — «захват государства» «олигархами» (Freeland, 2000; Hoffman, 2002), спонтанная передача власти от Центра к регионам, ряд из которых управлялись подобно феодальным вотчинам (Stoner-Weiss, 2006), замена денежного обращения бартерными суррогатами (Woodruff, 1999), обеспечение правопорядка с помощью криминальных «крыш» (Volkov, 2002), и т. д. Одна ко по мере того, как российское государство в 2000-е годы восстанавливало утраченный административный потенциал, подобные явления были либо вытеснены на периферию политического процесса, либо легко встроены государством в новую институциональную среду. Так, «олигархи» утратили контроль над повесткой дня и вынужденно заняли сугубо подчиненное положение в рамках государственного корпоративизма (Паппэ, Галухина, 2009); региональные лидеры лишились рычагов власти при принятии решений и оказались в зависимости от Центра и крупных корпораций (Гельман, 2009); криминальные «крыши» либо легализовались, либо маргинализовались (Volkov, 2002), и т. д. Российское государство, говоря словами Теды Скочпол, «вернулось назад», а реализованный в 2000-е годы консервативный сценарий постреволюционной стабилизации раздвигал временной горизонт акторов, столь необходимый для успешного «выращивания» новых эффективных институтов (Кузьминов и др., 2005). Средством преодоления негативных эффектов «подрывных » институтов служат также и процессы глобализации, способствующие большей открытости постсоветских стран международному влиянию (Либман, 2006).

Эмпирические свидетельства в пользу такого подхода порой выглядят довольно убедительными при анализе отдельных сфер регулирования или секторов экономики России. В частности, Михаил Прядильников в своем сравнительном исследовании смог продемонстрировать, что благодаря укреплению административного потенциала российского государства ряд институциональных преобразований налоговых служб, с одной стороны, и изменения налоговой системы — с другой, в 2000-е годы изменили систему стимулов как налоговых инспекторов, так и налогоплательщиков в России. «Подрывные» институты в сфере налогообложения оказались ослаблены (Pryadilnikov, 2009). Однако другие исследования говорят об ином: усиление в 2000-е годы формальных «правил игры» в данной сфере привело к тому, что в руках чиновников они выступали орудием селективного применения в целях поощрения одних агентов и наказания других (как, в частности, произошло в ходе «дела „Юкоса“», — см.: Волков, 2005; Паппэ, Галухина, 2009: 213–26).

Напротив, имеется немало свидетельств того, что в условиях сильного государства «подрывные» институты, возникшие в ходе трансформации 1990-х годов, могут успешно мутировать: одни их негативные эффекты сменяются другими (Панеях, 2003; Ledeneva, 2006), а сами институты инструментально используются правящими группами в своих корыстных интересах. Они выступают как средством решения проблем принципал-агентских отношений в условиях «вертикали власти» (Рыженков, 2010), так и орудием борьбы с политическими противниками, о чем свидетельствуют описанные выше случаи Милова и Митрохина. В более широком методологическом плане следует утверждать, что хотя преобладание «подрывных» институтов и является атрибутом слабых государств, но само по себе восстановление административного потенциала государства не влечет за собой «по умолчанию» ни их упадок, ни становление верховенства права. Наоборот, есть немало аргументов в пользу того, что сильное государство может оказаться ничуть не менее опасным препятствием для верховенства права, нежели слабое, если его высокий административный потенциал будет сочетаться с низким уровнем автономии. В этом случае речь идет о становлении препятствующего успешному развитию экономики и общества «государства- хищника» (predatory state), негативные эффекты которого могут носить долгосрочный характер, о чем свидетельствуют исследования, выполненные как на историческом материале (North, 1990), так и в ходе анализа современных процессов в развивающихся странах (Kang, 2002).

Таким образом, даже если согласиться с тезисом о том, что «подрывные » институты выступают побочным продуктом процессов революционной трансформации и неизбежной «болезнью роста» переходного пери ода, далеко не всегда сильное государство их успешно излечивает. Российский опыт 2000-х годов скорее говорит о том, что лекарство от преобладания «подрывных» институтов может оказаться хуже болезни и посттравматический синдром под влиянием сильного государства способен перерасти в хронические заболевания.

Реалисты: cui prodest?

В основе подхода к анализу «подрывных» институтов, который в рамках данной статьи обозначен как реалистический, лежит тезис Дугласа Норта: «Институты... создаются скорее для того, чтобы служить интересам тех, кто занимает позиции, позволяющие влиять на формирование новых правил» (North, 1990: 16). Влияние этих интересов на процессы институционального строительства при определенных условиях может стать основой укрепления «подрывных» институтов, призванных увеличивать частные блага отдельных акторов в ущерб интересам общества в целом. Становление «подрывных» институтов, таким образом, предстает как результат преднамеренных действий, которые можно уподобить отравлению социального организма. Общества со сложившейся конфигурацией основных заинтересованных групп и существующими эффективными формальными институтами обладают иммунитетом к таким отравлениям или хотя бы способны минимизировать их негативные эффекты. Но обществам, вынужденным строить те или иные институты «с нуля» (подобно посткоммунистическим странам), намного сложнее выработать эффективное противоядие, без которого болезнь может оказаться неизлечимой или даже смертельной.

В условиях комплексной посткоммунистической трансформации основными претендентами на роль «отравителей» институтов выступают рентоориентированные группы интересов, использующие открывающиеся «окна возможностей» для усиления собственных позиций. Исследователи стран Восточной Европы отмечали в этой связи и сознательное ослабление административного потенциала государств (Ganev, 2001), и раздел постов в государственном аппарате конкурирующими политическими партиями по принципу «добычи» (Grzymala-Busse, 2003), во многом напоминавшие аналогичные явления в странах Запада в конце XIX века (Etzioni-Halevy, 1979). Однако в 2000-е годы в ходе расширения Европейского союза давление со стороны ЕС оказалось своего рода «противоядием» для восточноевропейцев, позволившим им если не избавиться от «порчи» институтов рентоориентированными акторами, то значительно уменьшить ее социальные издержки. В России, как и в ряде других постсоветских государств, процессы институционального строительства в 1990-е и 2000-е годы по преимуществу носили эндогенный характер, что обусловило отсутствие «противоядия», способного ограничить масштабы преднамеренного строительства и укрепления «подрывных » институтов. Поэтому не приходится удивляться многочисленным примерам, когда акторы, действовавшие в своих экономических или политических интересах, шли по пути умышленного создания «подрывных » институтов. Экс-корреспондент «Finanical Times» в Москве Кристия Фриланд ссылается на свое интервью с Константином Кагаловским, который разрабатывал в 1990-е годы правила приватизации предприятий в пользу нарождавшихся российских «олигархов» (Freeland, 2000) и позднее получил высокий пост в компании «Юкос», ставшей одним из главных бенефициариев «залоговых аукционов» (Паппэ, Галухина, 2009: 199–200). Аналогичным образом в России протекали разработка и реализация законодательства о выборах, призванного посредством размытых норм ведения избирательных кампаний и разрешения споров обеспечить односторонние преимущества политическим силам, находившимся у власти (Gel’man, 2004). Правила доступа к СМИ, механизмы политического финансирования и наложения санкций за нарушение норм, как и их селективное применение, выступали эффективными инструментами в политической борьбе. В частности, выборы могли быть (а могли и не быть) признаны недействительными «в случае, если допущенные... нарушения не позволяют с достоверностью установить результаты волеизъявления избирателей» (Ibid.: 1034). (Когда во время обсуждения проектов избирательных законов в 1994 году автор этих строк предложил записать исчерпывающий перечень подобного рода нарушений, дабы исключить произвольную трактовку норм, в ответ один из депутатов разъяснил необходимость принятия именно такой нормы тем, что она даст возможность отменить итоги будущих президентских выборов в случае, если на них победит Зюганов или Жириновский.) Такие правила открывали весьма широкие возможности для отмены результатов практически любых выборов. После того как в марте 1998 года на выборах мэра Нижнего Новгорода победил аутсайдер-популист с уголовным прошлым Андрей Климентьев, их итоги признали недействительными, поскольку победитель обещал избирателям в ходе кампании повышение пенсий и зарплат, что было квалифицировано как «подкуп избирателей» (Гельман и др., 2000: 172). Но в случае оппозиционера Митрохина эта норма законодательства о выборах ожидаемо осталась невостребованной, что вполне отвечало логике электорального авторитаризма в России (Голосов, 2008).

Если отдельные case studies позволяют выявить генезис и траекторию эволюции «подрывных» институтов в различных сферах российской экономики и политики (Volkov, 2004; Барсукова, 2009: 306–21), то систематический сравнительный анализ дает основания для оценки мотивации акторов в процессе институционального строительства. Антон Шириков в своем исследовании бюджетного регулирования в регионах России убедительно продемонстрировал, что ни региональные губернаторы, ни депутаты региональных легислатур не заинтересованы в разработке и соблюдении единых и четких правил составления и исполнения бюджетов (Шириков, 2010). Напротив, создание весьма размытых и оставляющих широкое пространство для маневра норм бюджетного регулирования оказывается выгодно как губернаторам, получающим «свободу рук» в использовании средств, так и депутатам, получающим дополнительные возможности для «торга» с исполнительной властью в составе «распределительных коалиций» (Olson, 1982: 43–47). На фоне слабости региональных легислатур и упадка электоральной конкуренции в 2000-е годы сложилась ситуация неэффективного равновесия (lowlevel equilibrium) — никто из значимых политических акторов не был заинтересован в разработке и соблюдении норм, направленных на улучшение качества бюджетного процесса. В результате вместо того чтобы служить каналом для распоряжения общественными благами, региональные бюджеты становились инструментом предоставления частных благ для участников бюджетного процесса (Шириков, 2010).

Пример политики регионального бюджетного регулирования говорит и о том, что «отравление» «подрывными» институтами способно повлечь за собой устойчивые негативные эффекты, если неэффективное равновесие отвечает интересам значимых акторов и у них отсутствуют стимулы к изменению статус-кво. Исходя из этой логики, следует полагать, что стремление российских властей к отказу от политической модернизации и к «замораживанию» сложившегося в 2000-е годы неэффективного равновесия в неформальном управлении теми или иными сферами грозит дальнейшим укоренением «подрывных» институтов. В долгосрочной перспективе такое развитие событий может вести к длительному институциональному упадку, преодоление которого со временем становится все более затруднительным. Возникает своего рода «порочный круг»: по мере укоренения «подрывных» институтов снижаются шансы и на эффективность «противоядия» им со стороны российского государства и общества. Поэтому трудно строить предположения о том, удастся ли в таких условиях социальному организму сегодняшней России рано или поздно выработать иммунитет к данным «отравлениям», либо вызванная ими болезнь «подрывных» институтов окажется неизлечимой для страны.

Вместо заключения: собирая puzzle «подрывных» институтов

Представленные выше научные объяснения преобладания «подрывных» институтов в неформальном управлении современной России (как и в других государствах) выглядят как отдельные элементы головоломки (puzzle), собираемые в единое целое по принципу взаимного дополнения. Если культурные предпосылки и административный потенциал государства выступают когнитивными и структурными ограничениями, которые задают условия и масштабы «институциональной ловушки» преобладания «подрывных» институтов, то действия внутриполитических и внешнеполитических агентов со своими интересами, ресурсами и стратегиями задают конфигурацию самих «подрывных» институтов и конкретные проявления их негативных эффектов. Следует иметь в виду, однако, что комплексный характер причин патологии преобладания «подрывных» институтов, как и в случае тяжелого заболевания, затрудняет формулирование и воплощение в жизнь рецептов лечения. Ни длительная терапия в виде социокультурной эволюции, ни радикальное хирургическое вмешательство в случае смены политического режима сами по себе не гарантируют преодоление этих негативных эффектов, а в известной мере могут даже их усугубить. Однако сохранение статус-кво в неформальном управлении страной едва ли послужит лечению патологии — раз возникнув, преобладание «подрывных » институтов не может исчезнуть само по себе без целенаправленного лечения.

Многие методологические проблемы, присущие исследованиям неформальных институтов и неформального управления (Helmke, Levitsky, 2004: 733–34), актуальны и для изучения «подрывных» институтов в современной России. Хотя ряд работ экономистов, социологов и политологов позволил идентифицировать эти институты, поиски средств их измерения и сравнения — как в кросс-национальной, так и в кросс-темпоральной перспективе — остаются пока резервом исследовательской повестки дня. Открытыми также остаются вопросы и о пригодности теоретических конструкций, которые были разработаны для анализа эффектов «неформальности» в постсоветских странах (Gel’man, 2004; Либман, 2006), и о проверке гипотез о причинах преобладания «подрывных» институтов в России: в какой мере оно обусловлено историко-культурным «наследием», характером развития государства или воздействием групп специальных интересов. Соответственно пока преждевременно говорить о том, в какой мере возможно излечение этих заболеваний в России и в других государствах, какие лекарства могут оказаться необходимыми для преодоления патологий, а главное — окажутся ли они в конечном итоге востребованными российским государством и обществом.

Купить книгу на сайте издательства

Дата публикации:
Категория: Отрывки
Теги: Издательство Европейского университета в Санкт-ПетербургеПолитикаЭкономика