«Подрывные» институты и неформальное управление в современной России

Статья из книги «Пути модернизации: Траектории, развилки, тупики», часть первая

О книге «Пути модернизации: Траектории, развилки, тупики»

В сентябре 2009 года бывший заместитель министра энергетики России и один из лидеров оппозиционного движения «Солидарность» Владимир Милов выдвинул свою кандидатуру на выборах в Московскую городскую думу как независимый кандидат. Согласно закону, он представил в избирательную комиссию округа № 13 4550 подписей избирателей этого округа, собранных в поддержку своего выдвижения. Но избирательная комиссия отказала ему в регистрации, признав недействительными все без исключения подписи в поддержку Милова, включая и подпись самого кандидата. Все попытки Милова обжаловать это решение в Центральной избирательной комиссии и в суде оказались безуспешными — он, как и другие представители «Солидарности», не был допущен в качестве кандидата к участию в выборах. В голосовании, которое прошло 11 октября 2009 года, приняли участие шесть партий. Львиная доля голосов и мест ожидаемо досталась «партии власти» «Единая Россия». Но на участке, где голосовали лидер оппозиционной партии «Яблоко» Сергей Митрохин и члены его семьи, по официальным данным, среди 1020 бюллетеней 904 голоса было подано за список «Единой России» и ни одного — за «Яблоко». После того как этот факт был предан широкой огласке, по требованию Митрохина бюллетени на данном участке были вновь пересчитаны. По результатам пересчета (вызвавшим сомнения у ряда наблюдателей) оказалось, что все голоса, поданные за список «Яблока», в ходе подсчета оказались приписаны другой оппозиционной партии — КПРФ, в то время как число голосов за «Единую Россию» осталось прежним и итоги выборов сохранились неизменными (Голос, 2009).

Оба этих сюжета примечательно характеризуют выборы в сегодняшней России с точки зрения сочетания формальных и неформальных институтов. Как избирательный закон сам по себе (в первом случае), так и практика его применения (во втором) служили не механизмом обеспечения демократической конкуренции, но, напротив, политическим инструментом, который призван либо не допустить конкуренции, либо сделать ее заведомо несправедливой. Иначе говоря, формальный институт выборов как основы демократии служил лишь фасадом неформальных институтов электорального авторитаризма (Schedler, 2006), а де-факто применявшиеся на выборах «правила игры» (rules-in-use) (Ostrom, 1990: 53) формально юридически закрепляли эту практику. Аналогичные констелляции формальных и неформальных институтов, подрывающие и фактически извращающие основания демократии, верховенства права и эффективного политико-экономического управления (governance), характерны и для ряда других сфер российской политики и экономики. Многочисленные негативные характеристики такого рода институциональных констелляций справедливо расценивают их как препятствие на пути модернизации нашей страны. В последние годы эти оценки нашли свое отражение в низких показателях России в международных рейтингах экономических и политических свобод, качества государственного управления и уровня коррупции (см. обзор: Заостровцев, 2009). Хотя Россия отнюдь не уникальна и сходные констелляции отмечаются и во многих иных странах и регионах мира (Lauth, 2000; Helmke, Levitsky, 2004, 2006), российский опыт может быть полезен для осмысления негативного воздействия «подрывных» (subversive) неформальных институтов и их роли в процессе политико-экономического управления. Настоящая статья призвана, с одной стороны, рассмотреть «неформальную институционализацию» (O’Donnell, 1996) в России в теоретической и сравнительной перспективе, а с другой стороны, критически проанализировать некоторые объяснения доминирования «подрывных» институтов в неформальном управлении в современной России, отчасти продолжая логику прежней работы (Gel’man, 2004). В заключении статьи намечены возможные направления дальнейших исследований «подрывных» институтов и неформального управления в России и других странах.

«Подрывные» неформальные институты: в поисках концептуальной схемы

«Неформальные институты» в последние два десятилетия стали одним из популярных ключевых слов, задающих вектор дискуссий в политических науках. Сама по себе «неформальность», имманентно присущая любым обществам (North, 1990: 6), может иметь различные последствия с точки зрения ее воздействия на формальные институты и на поведение индивидов (Helmke, Levitsky, 2004: 728–730). Но в фокусе внимания многих исследователей чаще оказываются именно те «конкурирующие» (competing) неформальные институты, которые не просто подменяют собой формальные правила, но и приводят к негативным эффектам. Клиентелизм, коррупция, клановая политика, схемы ухода от налогообложения, селективное применение права государственным аппаратом — вот лишь некоторые из негативных эффектов неформальных институтов, которые справедливо подвергаются критике на пространстве от Латинской Америки (Helmke, Levitsky, 2006) до Центральной Азии (Collins, 2006). Постсоветская Россия в этом отношении может служить «лабораторией» и «естественным экспериментом» господства таких неформальных институтов, которые влекли за собой многочисленные негативные проявления в политике, в экономике и в обществе. Достаточно назвать феномен «блата» (Ledeneva, 1998), глубоко манипулятивные механизмы приватизации (Freeland, 2000; Hoffman, 2002), захват частного бизнеса путем банкротства (Volkov, 2004), в том числе и осуществляемый государством, как в случае «дела „Юкоса“» (Паппэ, Галухина, 2009: 213–26), непрозрачное финансирование партий и выборов (Барсукова, 2009: 273–84), и т. д. Хотя детальные описания этих и других негативных процессов и тенденций позволяют подробно представить картину преобладания постсоветской «неформальности» и ее проявлений в различных сферах жизни России, стремление включить их изучение в теоретическую и сравнительную перспективу анализа (Solomon, 2008) наталкивается на фундаментальные проблемы. Во-первых, в какой мере существующие инструменты анализа неформальных институтов и их последствий эффективны в качестве познавательных средств, позволяющих выявить механизмы их функционирования и воздействия на политические и общественные процессы? Во-вторых, каковы причины, обусловившие преобладание неформальных институтов в постсоветской России и их негативные последствия? Каков генезис постсоветской «неформальности», существуют ли пути преодоления ее негативных последствий, и если да, то каковы они? Ответы на эти вопросы представляются далеко не очевидными.

В самом деле, представленные выше примеры неформального управления в ходе электорального процесса, вполне типичные для российских выборов (Голос, 2009), не столь легко вписываются в стандартные рамки институционального анализа. Как отказ в регистрации кандидатуры Милова, так и подсчет голосов на участке Митрохина и его частичный (не имевший решающих последствий) пересмотр были осуществлены на основе формальных норм избирательного законодательства, принятых российским парламентом. Многие из этих норм разрабатывались в 1990-е годы в русле стандартов развитых демократий (Gel’man, 2004); казалось бы, они были призваны обеспечить честную электоральную конкуренцию. Но на практике многие положения российских законов о выборах были либо полны лазеек и умолчаний, дававших широкий простор для произвольных интерпретаций со стороны избирательных комиссий, отвечавших за организацию выборов, либо предоставляли избирательным комиссиям право принятия ряда решений, носивших необратимый характер. Поскольку избирательные комиссии назначались местными властями и находились в зависимости от них, не приходится удивляться тому, что их решения все чаще принимались с систематическим уклоном (bias) в пользу проправительственных партий и кандидатов (Popova, 2006). Поэтому в российском избирательном законодательстве и практике его применения усугублялась «размытая законность» (fuzzy legality) (Cohn, 2001), когда формальные институты создавали стимулы не к следованию «духу законов», но к явному извращению их сути посредством как широкого делегирования полномочий, так и селективного применения санкций. Более того, по мере усиления монополизма в российской электоральной политике само законодательство о выборах становилось рестриктивным, создавая все новые лазейки и умолчания, с одной стороны, и барьеры для «нежелательных» партий и кандидатов — с другой (Голосов, 2008). В результате уже к концу 2000-х годов формальные институты российского избирательного законодательства задавали рамки отнюдь не электоральной демократии, а электорального авторитаризма. В случае Милова сам кандидат был признан нарушителем закона, поскольку избирательная комиссия была вправе сама решать, какие подписи признавать действительными, а какие нет, и, таким образом, использовала эту юридическую возможность для исключения оппозиционера из предвыборной борьбы. В случае Митрохина норма закона об ответственности избирательных комиссий за заведомо неверный подсчет голосов оставалась лишь на бумаге. На практике же результаты их работы оценивались по доле голосов, поданных за «Единую Россию», и свидетельства о том, что избирательные комиссии оформляли протоколы с заранее проставленными итогами голосования, носят массовый характер (Голос, 2009).

Как видно на примерах электорального процесса в России, ни традиционное разделение институтов на формальные и неформальные, ни их распространенные определения не слишком полезны для осмысления логики неформального управления. В самом деле, если неформальные институты суть «социально разделяемые, обычно неписаные правила, которые создаются, передаются и поддерживаются за пределами официально санкционированных каналов», а формальные институты соответственно суть «правила и процедуры, создаваемые, передаваемые и поддерживаемые по каналам, которые признаются официальными» (Helmke, Levitsky, 2004: 727), то как следует рассматривать описанные выше случаи? Несправедливая конкуренция в условиях электорального авторитаризма в России, да и не только (Schedler, 2006), официально закреплена в рамках закона и правоприменительной практики как системой норм и санкций, так и государственным аппаратом, чья задача — обеспечить «нужный» исход голосования и предотвратить его нежелательные для властей исходы. Неформальное управление электоральным процессом в такой ситуации не просто не противоречит формальным институтам избирательного права, а, напротив, прямо на них основано. Объяснения данных явлений с позиций негативного воздействия «конкурирующих» или «замещающих» неформальных институтов при таком подходе рискуют оказаться «остаточной категорией» (Helmke, Levitsky, 2004: 727), не позволяющей адекватно выявить их эффекты.

Познавательно более полезной представляется иная точка зрения, согласно которой формальные и неформальные институты ни фактически, ни аналитически не отделены друг от друга, а находятся в сложном взаимном переплетении в рамках одних и тех же институтов. Они представляют собой даже не две стороны одной медали, а скорее «оболочку», или внешний институциональный фасад, и «ядро», определяющее характер и направленность функционирования с точки зрения эффектов этих институтов в процессе неформального управления (Панеях, 2003; Барсукова, 2009: 99–106). Скорее более уместным здесь выглядит суждение Ханса-Йоахима Лаута о том, что иные неформальные институты, подобно болезнетворным бациллам, «паразитируют» на формальных, «оккупируя» их изнутри и «подрывая» их функционирование (Lauth, 2000: 26). Согласно такому подходу, формальные и неформальные институты не противопоставляются друг другу, а находятся в состоянии своеобразного симбиоза, который ведет к тому, что под формальной оболочкой механизмы, как будто бы призванные обеспечить демократию и верховенство права, либо разрушаются изнутри, либо даже превращаются в полностью противоположные явления. Воздействие именно таких — «подрыв ных» — институтов и обусловливает их негативные эффекты в процессе неформального управления, а сам процесс «неформальной институционализации» (O’Donnell, 1996) следует рассматривать как систематическую «порчу» институтов в ходе как институционального строительства, так и их последующей эволюции.

Описанные выше примеры из сферы неформального управления электоральным процессом в России могут служить скорее правилом, чем исключением. Аналогичный «подрывной» симбиоз формальной «оболочки», прикрывающей неформальное «ядро» теневой экономики, клиентелизма и коррупции, широко распространен и в других сферах жизни российского общества (описания см.: Ledeneva, 2006; Барсукова, 2009: 250–321). Ретроспективно можно утверждать, что вся институциональная организация советской политики и экономики может также быть описана в аналогичных категориях. Одни институты в СССР изначально носили характер ничего не значащего фасада (как советская конституция, предполагавшая парламентаризм и всеобщие выборы на фоне однопартийного господства), а другие приходили в состояние институционального упадка по мере разложения советской системы (такие, как плановая экономика на фоне дефицита и усугубления рентоориентированного поведения агентов, — см.: Найшуль, 1991). При этом негативное влияние «подрывных» институтов на неформальное управление зачастую носит нелинейный характер; оно может проявляться в силу воздействия самых разных явлений и процессов, задающих те или иные стимулы к поведению акторов. Так, в частности, Валери Банс отмечала «подрывной» характер институтов социалистического этнического федерализма в Советском Союзе и в Югославии, которые в конечном итоге на рубеже 1980–1990-х годов повлекли за собой коллапс этих государств (Bunce, 1999). И хотя следует согласиться с Гретхен Хелмке и Стивеном Левицки, что процессы институциональных изменений могут существенно видоизменить и конфигурации неформальных институтов, и их эффекты (Helmke, Levitsky, 2004: 731–33), но в случае «подрывных » институтов эти изменения могут подчас вести к непредсказуемым последствиям. Те же социалистические федерации оказалось легче уничтожить, чем реорганизовать, а попытки внесения многочисленных поправок в принятую в 1978 году Конституцию РСФСР стали одним из источников острого силового конфликта между президентом и парламентом России в 1992–1993 годах (Remington, 2001).

Если пытаться включать «подрывные» институты в более широкую перспективу институционального анализа, то следует обратить внимание на принципиальные аспекты их функционирования, влияющие на процессы неформального управления. Идеальные модели как исключительно формальных институтов (конституции и законы), так и исключительно неформальных институтов (традиции и обычаи) (North, 1990: 6) можно представить в виде равновесия, которое либо носит самоподдерживающийся характер, либо же обусловлено «ограничивающим» эффектом институтов (Ibid.: 93). Напротив, преобладание «подрывных» институтов создает частичное равновесие, которое может быть нарушено под влиянием экзогенных факторов и потому носит временный характер. Следовательно, при преобладании в том или ином обществе «подрывных» институтов, в отличие от вариантов преобладания формальных либо неформальных институтов в «чистом» виде, происходит не расширение, а сужение временного горизонта акторов, стимулирующее их к рентоориентированному поведению, с одной стороны, и лишающее их стимулов к изменению статус-кво — с другой. Таким образом, частичное равновесие «подрывных» институтов следует представить как один из частных случаев такого широко распространенного явления, как «институциональная ловушка» (Полтерович, 1999) — устойчивого преобладания неэффективных институтов, которое не может быть преодолено без значительных внешних воздействий на всю институциональную систему в целом.

Продолжая медицинскую аналогию, намеченную Лаутом, для «подрывных» институтов воздействие неформального «ядра» на формальную «оболочку» можно уподобить воздействию вируса, чье влияние на компьютерную программу или на организм человека разрушает их изнутри. Для углубленной диагностики российских «подрывных институтов» и их возможных последствий необходимы, говоря медицинским языком, их этиология и патогенез, предполагающие выявление генезиса и механизма эволюции с целью последующего анализа перспектив этих институтов в рамках неформального управления.

«Подрывные» институты в России: пессимизм, оптимизм или реализм?

Исследования этиологии и патогенеза «подрывных» институтов в известном смысле также можно уподобить медицинским заключениям. В самом деле, истории отнюдь не всех болезней одинаково трагичны. Если одни заболевания носят наследственный характер, то другие вызваны заражением; если эффекты воздействия одних вирусов — хронические и неизлечимые, то другие представляются хотя и неизбежными, но все же преодолимыми «болезнями роста», в то время как третьи могут повлечь за собой даже летальный исход. Подобно специалистам по диагностике заболеваний человеческого организма, социальные исследователи, изучающие с позиций различных дисциплин и научных школ причины и следствия негативного воздействия «подрывных» институтов на различные сферы жизни российского общества, ищут ответы на вопросы о причинах и следствиях общественных патологий. Следуя традиции, нашедшей свое отражение в популярной шутке позднесоветского Периода ( В 1970–1980-е годы в СССР в шутку говорили, что оптимисты изучают английский язык, пессимисты — китайский, а реалисты изучают автомат Калашникова. В известной мере эта шутка не утратила актуальность и по сей день.), сторонников различных подходов к этиологии и патогенезу «подрывных» институтов в России можно условно разделить на «пессимистов», «оптимистов» и «реалистов». «Пессимисты», склонные рассматривать российские «подрывные» институты как хроническое наследственное заболевание страны, изучают российские культуру и историю и черпают из них свою печальную аргументацию о непреодолимости преобладания в России «подрывных» институтов. «Оптимисты», напротив, рассматривают российские «подрывные» институты как затянувшуюся «болезнь роста», ставшую побочным эффектом трансформационных процессов постсоветского периода. Они анализируют процессы государственного строительства и возлагают некоторые надежды на более интенсивное включение нашей страны в международные и транснациональные процессы как средство преодоления негативных эффектов «подрывных» институтов. Наконец, «реалисты» анализируют воздействие групп специальных интересов на процессы институционального строительства, с одной стороны, и на эволюцию институтов — с другой. Их оценки перспектив преодоления воздействия «подрывных» институтов в России скорее носят скептический характер, поскольку эти процессы, по их мнению, обусловлены общими характеристиками экономического, политического и социального устройства страны в целом.

Описанные подходы, впрочем, следует рассматривать как «идеальные типы»: они не жестко противоречат друг другу, а скорее взаимно дополняемы. На практике подходы даже одних и тех же исследователей включают в себя элементы различных объяснений «подрывных» институтов и их роли в процессе неформального управления в России. Рассмотрим подробнее аргументы каждого из подходов.

Пессимисты: культура имеет значение

Большинство культурных интерпретаций преобладания «подрывных» институтов в России, да и не только, явно либо имплицитно восходят к классической веберовской типологии легитимного господства (Вебер, 1990). Если преобладание формальных институтов по определению выступает атрибутом рационально-легального господства, то «подрывная» неформальность преобладает в условиях традиционного господства, элементы которого сохраняются и в современную эпоху. Поскольку неформальные институты, как правило, идентифицируются с обычаями, традициями и культурными ограничениями (North, 1990: 6; Helmke, Levitsky, 2004: 728), то их корни и механизмы негативного «подрывного» влияния на процессы неформального управления «по умолчанию» связываются с эффектами неблагоприятного наследия прошлого, своего рода рудиментами традиционных обществ. Со временем они укореняются в культуре и становятся препятствием на пути институциональной модернизации, поскольку задают самоподдерживающуюся историческую обусловленность (path-dependency) и ставят непреодолимые барьеры на пути институциональных изменений в будущем (North, 1990: 93). Согласно этой — глубоко пессимистической — точке зрения, общества, исторически лишенные иммунитета от воздействия «подрывных» институтов на уровне «правильной» культуры и устойчивых традиций, могут оказаться их жертвами надолго, если не навсегда. Попытки преодоления врожденных и наследственных патологий их развития если не обречены на неудачу, то весьма затруднительны, и отдельные случаи успешного исцеления от них благодаря терапии в виде социокультурной эволюции служат лишь исключениями, подтверждающими правило (Harrison, 1992).

Основой господствующих в науке представлений о культурной обусловленности преобладания «подрывных» институтов в России (и некоторых других постсоветских странах) служат два (не очень противоречащих друг другу) взгляда. С одной стороны, наиболее влиятельная концепция Ричарда Пайпса рассматривает всю историю России сквозь призму глубоко укорененного неопатримониализма, ключевым проявлением которого стали проходящие сквозь века отсутствие закрепленности прав собственности (в широком плане включающих и права человека в целом) и произвол государственной власти по отношению к обществу (Pipes, 1974). Это неопатримониальное «наследие» не удалось преодолеть в ходе многочисленных попыток модернизации страны, и потому исторически сложившиеся «подрывные» институты «обрекают» Россию на заведомо антидемократическую, неправовую и неэффективную траекторию развития. Схожие теоретические рамки определяют и повестку дня ряда российских исследователей, склонных рассматривать всю историю России как проявление «особого» пути развития в духе «Русской системы» (Пивоваров, Фурсов, 1999), задающей «неправильную» траекторию институционального развития страны, либо как вечное противостояние модернизации и традиционализма в духе манихейской борьбы добра со злом (Ахиезер, 1997). С другой стороны, исследователи отмечали негативное воздействие «ленинского наследия» коммунистического правления, которое в позднесоветский период повлекло за собой вырождение режимов советского типа в «неотрадиционализм» (Jowitt, 1992), наложивший культурный отпечаток на институциональную траекторию постсоветского периода. Соответственно это «наследие» сформировало особый социальный тип — «советского человека», ориентированного на следование нормам и правилам именно «подрывных» институтов и не склонного и не способного к отказу от них (Левада, 1993, 2006).

Читать продолжение статьи

Купить книгу на сайте издательства

Дата публикации:
Категория: Отрывки
Теги: Издательство Европейского университета в Санкт-ПетербургеПолитикаЭкономика